山东省人民政府
关于贯彻国发〔2005〕18号文件
促进煤炭工业健康发展的意见

鲁政发〔2006〕4号

各市人民政府，各县(市、区)人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：

　　煤炭是我省的重要基础能源，在国民经济中具有重要的战略地位。改革开放以来，我省煤炭工业持续快速发展，煤炭产量稳定增长，经济运行质量明显改善，生产技术水平逐步提高，安全形势持续好转，对国民经济和社会发展发挥了重要作用。但煤炭工业发展过程中还存在煤炭后备资源不足、增长方式粗放、安全基础不牢固、专业技术人才匮乏、环境治理滞后、历史遗留问题较多等问题。为认真贯彻落实《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》(国发〔2005〕18号)，推动全省煤炭工业健康协调可持续发展，现结合我省实际，提出以下意见。

　　一、指导思想、发展目标和基本原则

　　(一)指导思想。以邓小平理论和“三个代表“重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，以构建资源利用率高、安全有保障、经济效益好、环境污染少、可持续发展的新型煤炭工业化体系为目标，坚持“安全第一、预防为主、综合治理“，加快结构调整和经济增长方式的根本性转变，强化资源管理和生态环境治理，推进大基地、大集团建设，加强煤炭行业管理，使全省煤炭工业在新的历史起点上实现新的又快又好的发展，为建设“大而强、富而美“的社会主义新山东提供可靠的能源保障。

　　(二)发展目标。1.煤炭生产：“十一五“期间，全省煤炭年产量稳定在1.5亿吨左右，努力保证国民经济和社会发展需要。2.煤矿安全：实现安全生产稳定好转，全省煤矿百万吨死亡率稳定在0.3左右，力争达到中等发达国家水平。3.技术装备：全省煤矿采煤、掘进机械化程度分别稳定在90%以上，保持全国领先水平，其中大中型煤矿分别达到95%和90%以上;到2008年，全省煤矿实现安全监测监控系统联网。4.产业集中度：积极推进大集团建设，加强小煤矿整合重组和技术改造，到2010年，淘汰年核定生产能力9万吨及以下小煤矿，大中型煤矿产量占总产量的95%以上。5.结构调整：到2010年，全省原煤入洗率提高到60%以上，其中大中型煤矿提高到80%以上;煤炭深加工及非煤产业产值占到经济总量的60%以上。6.循环经济：确保煤炭资源回采率达到国家规定标准以上，到2010年，煤矸石综合利用率达到80%以上，矿井水重复利用率达到80%以上并实现100%达标排放，采煤沉陷区生态恢复治理率达到60%以上。7.职工生活：职工生活质量明显改善，职工收入与企业经济效益同步增长。

　　(三)基本原则。坚持安全与生产有机统一的原则，切实做到安全才能生产，生产必须安全;坚持稳定煤炭产量与加强资源管理相结合的原则，建立煤炭资源战略储备制度，适当控制煤矿开发建设规模;坚持煤炭综合利用与相关产业协调发展的原则，加速发展煤炭转化产业和接续产业，走循环经济发展之路;坚持发展先进生产力与淘汰落后生产力相结合的原则，培育大型煤炭企业集团，促进中小型煤矿联合改造提升;坚持政府引导扶持与企业自主发展相结合的原则，强化宏观调控，为企业发展创造公平竞争的市场环境;坚持煤炭开发与区域经济和社会发展相协调的原则，加大矿区生态环境综合整治，带动地方经济及社会发展;坚持省内资源与省外、国外资源开发相互补充的原则，提高煤炭资源储备和接续能力。

　　二、加强煤炭资源勘查和管理，合理利用煤炭资源

　　(一)强化煤炭资源勘探管理。按照统一规划、科学布局的原则，编制全省煤炭资源勘查规划，合理确定煤炭资源勘查方向和区域。建立全省煤炭资源战略储备制度，将黄河北煤田和地质勘查程度在普查以下的集中区域，作为我省煤炭资源重点勘探区，实行战略性保护，不再设置由社会投资的探矿权，由国家和省政府安排资金统一组织找煤、普查和必要的详查，统一管理煤炭一级探矿权市场，在此基础上编制矿区总体开发规划和矿业权设置方案，依此实行煤炭资源二级探矿权和采矿权市场化转让。在采取政府补助的基础上，各项矿权收益要作为政府非税收入全部纳入财政管理，主要用于煤炭资源地质勘探，实现滚动发展。严格煤炭地质勘查市场准入，规范煤炭地质勘查秩序。

　　(二)严格煤炭资源规划管理。煤炭矿业权要与煤炭生产开发规划、矿区总体规划相结合，对地质勘查程度达到普查以上的区域，要编制矿区总体开发规划、矿业权设置方案，对以往设置的矿业权要进行清理整顿。严格矿业权审批，凡未经国家和省政府批准矿区总体开发规划、矿业权设置方案的区域，一律不得办理矿业权设置，纠正、制止越权审批和以招商引资为由越权配置煤炭资源的行为。煤炭资源矿业权登记转让，要优先考虑大中型骨干煤炭企业资源接续。省发展改革、国土资源和煤炭管理部门要按照煤炭开发规划与煤炭资源勘查规划相结合、矿业权设置方案与矿区总体规划相结合的要求，做好煤炭资源勘查规划、煤炭开发规划、矿区总体规划、矿业权设置方案的编制工作。

　　(三)保护节约和合理利用煤炭资源。加强煤炭资源有效利用和保护性开发，制定优惠政策鼓励煤矿企业节约煤炭资源。煤矿企业开采煤炭资源必须符合煤矿开采规程，遵守合理的开采顺序。鼓励采用先进技术开采难采煤层和极薄煤层，凡开采厚度在0.5米及以下极薄煤层的煤矿，必须有安全保障，实行正规开采。加强对煤炭资源回采率的核查和监管，对达不到回采率标准的煤矿，责令限期整改;逾期仍达不到标准的，依法予以处罚。

　　三、强化规划和管理，规范煤炭资源开发利用秩序

　　(一)加强煤炭开发利用规划管理。科学合理制定全省煤炭勘查规划、矿区总体开发规划、生产开发规划，并纳入全省国民经济和社会发展规划。全省煤炭矿区总体开发规划、生产开发规划经省政府批准后，各地、各有关部门要严格遵照执行，切实组织好规划的实施。煤炭开发利用规划要与地方经济发展规划相一致，原则上不得在重点煤炭规划区建设重要建筑物;确需建设的，建设单位要征得国土资源管理部门的同意，并依法对占压煤炭资源给予经济补偿。

　　(二)严格煤矿建设项目管理。煤矿新建和改扩建项目必须符合全省煤炭生产开发规划、矿区总体规划和矿业权设置方案，依据基本建设程序依法审查核准。凡不符合煤炭生产开发规划、矿区总体开发规划、矿业权设置方案的煤矿建设项目，有关部门一律不予核准、不予颁发采矿许可证。开办煤矿企业必须具备法律规定的有关条件。新建和改扩建煤矿必须有资源保障，新建矿井规模能力要达到30万吨以上。各煤矿设计部门必须依据国家产业政策和有关设计规范，认真做好煤矿建设项目设计工作。

　　(三)加强对煤矿生产能力的核定和监管。各级政府、有关部门和煤矿企业要严格按核定能力组织生产，严禁下达超核定能力的生产任务和利润指标，严禁超能力、超强度和超定员组织生产。建立完善煤矿生产能力核定的正常机制，煤矿实施改扩建和技术改造，生产能力发生变化的，必须及时报省煤炭管理部门重新核定，并在煤炭生产许可证上进行变更登记。省煤炭管理部门要严格标准，科学核定矿井生产能力。各级政府及煤炭管理部门、煤矿安全监察机构要监督煤矿企业按核定能力组织生产，对超核定能力生产的煤矿依法予以处罚;对超煤矿核定能力下达生产任务或利润指标的，责令限期纠正;不及时纠正的，依法追究主要负责人的责任。

　　(四)大力实施“走出去“发展战略。充分发挥我省煤炭行业比较优势，引导和鼓励大型煤炭企业到省外和国外开发煤炭资源，平衡省内煤炭供求关系，带动产品和管理、技术、劳务输出，提高全省煤炭行业外向度和市场竞争力。进一步完善对外投资协调机制和风险管理，提高投资质量。

　　四、加快结构调整，延长煤炭产业链

　　(一)推进洁净煤技术产业化发展。继续推进洁净煤技术的工业化应用，大力发展洗煤、型煤、配煤、水煤浆和煤炭液化多联产技术，提高煤炭洗选加工能力。新建大中型煤矿要同步建设相配套的洗煤厂。加强燃油锅炉技术改造，鼓励使用水煤浆，提高水煤浆工业化应用水平。采用先进的燃煤和环保技术，鼓励火力电厂燃用精煤，限制原煤直接进入终端消费，减少污染物排放。

　　(二)加大煤炭产业结构调整。坚持以煤为主、煤与非煤共同发展，突出发展煤电、煤化工、煤建材等煤炭深加工优势产业，稳步实施煤炭液化、气化工程，加快低品位、难采矿的地下气化等示范工程建设，带动以煤炭为基础的新型能源化工产业发展。继续鼓励适宜条件的煤矿建设大型坑口电厂，变输煤为输电，并列入全省电力发展规划。火力发电、煤焦化工、建材等产业发展布局，要优先安排煤炭矿区的项目。大力建设规模大、科技含量高、市场前景好的相关产业，加快形成替代产业，促进煤矿富余人员安置。

　　(三)加快小煤矿整顿改造。继续淘汰布局不合理、不符合安全标准、不符合环保要求和浪费资源的小煤矿。鼓励大型煤炭企业兼并改造中小型煤矿;对大矿周边的小煤矿，积极采取合理补偿、整体收购或联合经营等方式进行资源整合;对资源储量可靠的小煤矿，加大整合改造力度，提高单井开采规模和技术装备水平;对开采边角、煤柱等残留资源的小煤矿，严格控制矿区范围和开采期限。各级政府负责组织制定小煤矿整合改造方案，2010年底达不到年产9万吨以上规模的小煤矿，由地方政府予以关闭，有关部门不再办理采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证延续。

　　五、加快企业改革改制步伐，积极推进煤炭大集团建设

　　(一)加快建立现代企业制度。以实现投资主体和产权多元化为主要内容，加快国有煤矿股份制改革，大中型煤矿要实行国有控股。各级国有资产监管部门要加强监督管理，进一步完善公司法人治理结构，深化企业劳动、用工和人事三项制度改革，加快建立规范的现代企业制度。支持有条件的煤矿企业规范上市，搞好资本运营。鼓励重点煤矿企业与世界五百强及其他跨国公司合资合作，提高技术水平、管理水平和竞争能力。

　　(二)加快企业主辅分离和剥离企业办社会职能。积极稳妥地推进主辅分离、辅业改制工作，严格按照国家政策规定，合理划分主业和辅业界限，重点发展具有核心竞争力、发挥支撑作用的主导产业。支持辅业改制和发展，做好辅业职工的安置，保障职工合法权益。加快分离煤矿企业办社会职能，各级政府要认真落实有关政策，煤矿企业要切实考虑地方政府的承受能力，共同做好企业办社会职能移交工作。

　　(三)加快煤炭大集团建设。结合煤炭大基地建设，以省属煤炭企业为主体，联合地方煤矿，以资产为纽带，组建大型煤炭企业集团，建成煤炭生产、商品煤出口和煤炭深加工基地，统一组织实施省内煤炭资源开发、煤炭深加工产业建设和“走出去“战略。鼓励和支持煤炭企业与电力、冶金、化工、铁路、港口等行业的联合重组，加快培育煤电化、路港航一体化经营的现代企业集团。

　　六、坚持综合治理，健全煤矿安全生产长效机制

　　(一)落实安全生产责任制。按照“谁办矿、谁管矿、谁受益、谁负责安全“的原则，分级落实各级政府对煤矿安全工作的领导责任和监管责任。产煤地方政府要明确煤矿安全生产分管领导，建立健全分工联系本地区煤矿安全生产工作制度，落实预防煤矿生产安全事故责任制。各级煤炭管理部门要强化煤矿安全监管职能，依法查处煤矿重大安全生产隐患和违法行为。煤矿安全监察机构要加大对煤矿安全的监察力度，依法对违法生产行为进行处罚。国土资源、工商、公安、电力等部门要在各自职责范围内负责煤矿安全的监督管理。煤矿企业是安全生产的主体，要进一步健全完善安全生产责任制、领导干部下井带班作业和重大事故隐患定期排查治理报告等安全保障制度，加强现场管理，强化群众监督。

　　(二)大力推进煤矿“双基“建设。加强煤矿安全生产基层、基础建设，深入开展安全质量标准化创建活动，实现管理精细化、制度规范化、质量标准化。加快煤矿安全技术装备升级改造，健全完善全省煤矿安全监测监控网络。加强煤矿安全生产防治技术的科技攻关，努力解决制约煤矿安全生产的技术难题。煤矿企业必须按规定提取安全费用，确保专款专用。对国家补助投资的煤矿安全改造项目，按照分级负担的原则由同级财政按规定落实配套资金。各级财政、审计等部门要加强监督检查，确保煤矿安全资金提足用好。

　　(三)加强煤矿生产安全事故的预防。认真贯彻落实《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》(国务院令第446号)，及时查处煤矿安全生产隐患和违法生产行为。凡存在重大安全生产隐患和行为的煤矿，必须立即停止生产，排除隐患;继续非法生产的，一经发现，要按规定予以严肃处理。对不履行安全生产义务的企业负责人，要给予罚款、吊销资格证书，直至依法追究刑事责任。对不依法履行职责，不及时有力查处煤矿重大安全生产隐患和违法行为的部门和单位，要依法追究责任。

　　(四)依法关闭不具备安全生产条件的煤矿和非法煤矿。凡属于证照不全、拒不停产整顿或无证生产的煤矿，已被关闭又非法生产的煤矿，明停暗开或“停而不整“的煤矿，经整顿仍然达不到安全生产条件的煤矿，必须立即依法予以关闭取缔。关闭取缔工作由各级政府组织实施，对确定关闭取缔的矿井，要发布关闭矿井公告，明确联合执法牵头部门，落实关闭措施，吊销其所有证照。关闭煤矿前，地方政府要组织有关部门就关闭煤矿对相邻煤矿安全影响进行评价，并制定消除安全隐患的措施。

　　七、加强生态环境保护，发展煤炭循环经济

　　(一)推进煤炭资源综合利用。按照“减量化、再利用、资源化、产业化“原则，加强煤矸石、煤泥、矿井排放水、煤层气及与煤共伴生资源的综合开发与利用，大力发展与资源总量相匹配的煤矸石、煤泥等低热值煤发电、建材等项目，新建煤矿要减少煤矸石堆放。进一步落实有关煤炭综合利用优惠政策，鼓励对废弃物进行减量化、无害化处理和资源化利用。在煤炭开发建设项目申报中，必须制定资源综合利用方案，并作为核准项目的条件之一。

　　(二)加强矿区生态环境保护。煤炭资源的开发利用必须依法开展环境影响评价，环保设施与主体工程要严格实行建设项目“三同时“制度。研究建立矿区生态环境恢复补偿机制，明确政府主管部门和企业的治理责任，加大生态环境治理投入，逐步使矿区环境治理步入良性循环。加大采煤沉陷地治理力度，省国土资源管理部门负责全省煤矿采煤沉陷地复垦管理工作，各有关部门应按照各自职责，密切配合，共同做好采煤沉陷地复垦工作。对采煤沉陷地由煤矿企业自行组织复垦治理的，要制定复垦治理方案，经县级以上国土资源管理部门同意后实施。由国土资源管理部门组织复垦治理的，对企业交纳的复垦治理费用要专款专用。采煤沉陷地复垦治理费用列入煤矿企业生产建设成本。对1992年底前历史遗留的采煤沉陷地治理欠账，有关地方政府要制定专项规划，实施综合治理，按照分级管理的原则，由同级人民政府和煤炭企业按规定安排资金。煤矿企业已征用的采煤沉陷地经治理后由煤矿企业优先使用，如不需要继续使用的，由县级以上政府无偿收回，统一安排使用。省国土资源管理部门会同省物价、财税、煤炭等部门制定采煤沉陷地复垦费用收取标准和使用办法，报省政府批准后执行。

　　(三)大力开展煤炭节约和有效利用。全面落实建设资源节约型社会的政策措施，广泛开展资源节约活动，实行全面、严格的节煤措施，在全社会形成节约用煤和合理用煤的良好环境。优化煤炭生产和消费结构，鼓励发展新能源，限制高耗能工业的发展，努力减少和替代煤炭使用。大力推广和实施充填开采等“绿色开采“技术，减少煤矸石等废弃物的排放和采煤沉陷，提高煤炭采出率。

　　八、实施“科教兴煤“战略，提高煤矿职工队伍整体素质

　　(一)积极推进煤炭科技进步和技术创新。采用高新技术和先进适用技术，加大煤矿技术改造力度，提高煤矿装备现代化、系统自动化、管理信息化、监控数字化水平。积极推进小型煤矿采煤工艺改革，规模以上煤矿必须做到壁式正规化开采，实现采掘机械化和支护钢铁化。加大科技研发和创新力度，重点加强煤矿灾害防治技术、大采深矿井开采及“绿色开采“工艺技术、提高煤炭资源回收率技术、煤炭液化及煤化工多联产技术、洁净煤利用技术等科研攻关，尽快形成一批具有自主知识产权和核心竞争力的技术成果，增强自主创新能力和科技成果转化能力。省科技管理部门对煤矿科技工作要提供必要的技术和资金支持。煤炭企业要加强与高等院校和科研机构的联合，建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系。

　　(二)严格煤矿从业人员任职资格管理。实行煤矿从业人员职业准入制度，省人事、劳动保障部门要会同省煤炭管理部门制定煤矿从业人员准入资格管理办法。大中型煤矿矿长要达到大学本科文化程度，总工程师要具有煤矿相关专业高级工程技术职称并熟悉煤矿技术工作;小型煤矿矿长要达到专科文化程度，总工程师要具有煤矿相关专业中级工程技术职称;特种作业人员要达到高中或技校文化程度。严格资格审查，确保2008年前达到任职标准。

　　(三)强化煤矿职工培训。建立完善煤矿从业人员培训制度，组织开展多层次、全方位的职工培训，按照“谁培训、谁负责“的原则，落实培训责任，严格责任追究。完善煤矿从业人员招录用制度，井下新从业人员要按规定进行强制性脱产培训，并经实习期满考核合格方可上岗。聘任或任用煤矿矿长必须具备任职资格，经培训考核取得矿长资格证和矿长安全资格证。各级煤炭管理部门负责对本地区煤矿职工的培训进行监督检查。省煤炭管理部门重点组织对煤矿矿长的培训;煤矿安全监察机构重点组织对煤矿企业主要负责人、安全生产管理人员和煤矿特种作业人员的安全培训。煤矿企业要认真组织落实职工的全员培训和考核工作。

　　(四)完善煤炭教育培养制度。教育部门要加强与煤炭行业的合作，把煤炭有关专业纳入技能型紧缺人才培养、培训计划，引导有关大专院校和中等职业学校按照煤炭行业需求培养煤炭专业人才;通过设立煤炭专业奖学金、助学金或单独招生、定向培养等措施，鼓励学生报考煤炭专业;加大煤矿实践生招生份额，选拔在职优秀职工到大专院校进行脱产学历教育。煤矿企业要加强与大专院校的合作，采取联合办学、预签工作合同、代交学费等措施，加快专业技术人员培养;提高采矿、矿建、地质、机电等关键技术岗位人员的待遇，吸引煤炭专业毕业生到煤矿工作;加大人力资源开发投入，健全以品德、能力和业绩为重点的人才评价、选拔任用和激励保障机制。

　　九、加强领导，健全完善煤炭管理体制

　　(一)加强煤炭管理体制建设。为加强对煤炭工作的管理，省政府决定成立省煤炭工业发展领导小组，及时研究解决煤炭工业规划与发展中的重大问题，对涉及煤炭资源勘探、矿井建设、煤炭开采等方面事项进行联合办公、集中审理。进一步健全完善各级煤炭管理机构，充实监管力量，加大执法力度，提高执法水平。省煤炭管理部门负责全省煤炭管理和煤矿安全监管工作，配合省有关部门参与省属煤炭企业的管理工作。各级煤炭管理部门负责本区域内煤炭管理和煤矿安全监管工作。

　　(二)高度重视压煤村庄搬迁工作。各级政府和有关部门要加强对压煤村庄搬迁工作的领导，落实搬迁责任和措施，制止违法乱建行为。要组织煤矿企业认真编制压煤村庄搬迁规划，纳入全省煤炭生产开发规划。压煤村庄搬迁要与中心村、小城镇建设结合起来，及时协调解决压煤村庄搬迁遇到的困难和问题，确保搬迁计划的实施，保护好搬迁村庄群众的合法权益。煤矿企业要按照规定足额支付搬迁费用，做好采煤斑裂房屋的修复赔偿工作。省国土资源管理部门和有关地方政府要按规划保证压煤村庄搬迁用地。省煤炭管理部门会同有关部门尽快修订完善压煤村庄搬迁标准、采煤斑裂房屋赔偿标准和管理办法。

　　(三)规范煤炭市场经营秩序。省煤炭管理部门要严格煤炭经营资格审查、颁证工作，规范煤炭经营市场准入。省煤炭、工商等有关部门要加强对煤炭经营市场的执法检查，依法查处无证经营、掺杂使假、偷税漏税等违法经营行为。引导和鼓励煤矿企业与重点用户供需双方自主衔接，建立长期稳定的战略伙伴关系。

　　(四)提高煤矿职工生活质量。省劳动保障部门要将煤炭行业纳入艰苦岗位津贴重点行业，制定提高煤矿工人岗位津贴标准办法，并将岗位津贴标准作为法定标准，随经济社会发展和企业经济效益提高定期调整。煤矿企业要建立健全职工收入随经济效益提高的正常增长机制，落实增加职工津贴和工资收入的各项政策，逐步提高职工收入水平，其中井下职工年均收入不低于本企业职工的2到3倍。进一步采取有效措施，帮助煤矿企业解决历史形成的矿区危房、棚户改造问题，改善职工居住条件。

　　(五)提高煤矿职工劳动保障水平。积极推行煤矿4班6小时工作制，将入井时间控制在8小时以内，超出法定工作时间要支付加班工资。加快落实《工伤保险条例》，到2006年底，全省煤炭行业要全部实施工伤保险制度，煤矿企业要为全体从业人员缴纳工伤保险费。依法强制企业与职工签订劳动用工合同，为煤矿职工购买法律规定的人身意外伤害保险。有关部门要加强对煤矿作业场所职业危害的监督检查，做好尘肺病等职业病防治。煤矿企业要重视改善职工作业环境和工作条件，为井下工人发放必需的劳动保护用品，不断提高劳动保护水平;落实煤矿职工定期疗养和正常休假制度，切实维护职工的合法权益。

　　(六)落实煤矿企业扶持政策。煤矿企业要严格执行生产安全费用、煤矿维简费用和国有重点煤矿改革发展专项资金提取使用制度。鼓励煤矿企业加速固定资产折旧。省有关部门要继续研究支持国有重点煤矿发展的有关政策，帮助重点煤炭企业解决主辅分离辅业改制、分离办社会职能、解决历史拖欠、弥补资源枯竭矿井破产费用等资金缺口。落实国家有关鼓励提高煤炭资源回收率的优惠政策，按规定减免矿产资源费。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　山东省人民政府
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○六年一月六日